为什么法国的“四层楼”新政府是马克龙失败的佐证？

这是一个既没有左派“大象(éléphants)”，也没有右派“老狼(vieux loups)”的内阁，一个已被马克龙阵营(Macronie)偏右翼“少壮派”主导和影响的政府……

 

 

新政府全体阁员
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作者 ｜儒思忧 ｜© 法兰西360

法国终于又有了新政府！

从公布的内阁成员的正式“官衔”/“职衔”看，可以说马克龙这次任命的是一个“四层楼”的政府。

这四个“楼层”分别是：

第一层：女总理(première ministre)：1人

第二层：全职部长(ministres de pleinexercice)：16人

第三层：部长级代表(ministres délégués) ：15人

第四层：国务秘书(secrétaires d’Etat)：10人

这一内阁架构，已经不同于2017年5月17日马克龙在他第一次当选后任命的第一届埃德华•菲利普(Edouard Philippe)政府。

那个第一届内阁曾经有五个“楼层”，也就是在“总理”和“全职部长”之间，还设了一个“国务部长(ministre d’Etat)”的名誉职位，分别给了最早支持马克龙和在关键时刻和马克龙结盟的“功臣”杰拉尔•柯隆(Gérard COLLOMB)(内政部长)和弗朗索瓦·贝鲁(François BAYROU)(掌玺﹑司法部长)；原先在法国媒体和环保界名声斐然的尼古拉·于罗(Nicolas Hulot)被马克龙“拉拢”入阁担任环保部长后，也曾享有“国务部长”的殊荣。

当然，马克龙使用这种“拉大旗作虎皮”设“国务部长”的“五层楼”政府的时间并不长；而且，随着“官运”并不“亨通”的贝鲁、于罗和柯隆的先后因故离开政府，马克龙在后来的内阁中，并没有再设“国务部长”，即便是任劳任怨当了5年欧洲与外交部长的原社会党“大佬”、德高望重的让–伊夫·勒德里昂(Jean-Yves Le Drian)也一直没能享受这一“待遇”。

当时的内政部长杰拉尔•柯隆﹑
司法部长弗朗索瓦·贝鲁
和团结与生态转换部长尼古拉•于罗
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而马克龙政府的表面结构从原先的“五层楼”减少为“四层楼”这一细微变化到底在实际上意味着什么呢？

它至少能说明这样两个事实：

第一，马克龙现在可以不再倚仗“大佬”执政了；或者也可以反过来说，马克龙目前还能依靠的“大佬”已为数不多；从2017年至2022年，马克龙身边的小环境已经发生了很大的变化，不少当初支持过他的左翼和右翼“大佬”都与马克龙渐行渐远，以致今年六月立法选举中马克龙失去绝对多数后，曾一度希望通过此次组阁，形成一个从“共和党(LR)”直至“共产党(PCF)”的“联盟政府(gouvernement de coalition)”，但却遭到所有政党的一致拒绝；

因此，在某种意义上，假如有“友党”重磅人物愿意“营救”马克龙，与其“结盟”的话，也许马克龙是愿意搭建一个设“国务部长”荣誉职位的“五层”“联盟政府”的，可是，由于惨遭冷落，无一政党响应，所以，只好满足于一个基本上都是由清一色“马克龙派”组成的“四楼”政府了；

从公布的名单可以见出，这是一个既没有左派“大象(éléphants)”，也没有右派“老狼(vieux loups)”的内阁，而且，它已完全受马克龙阵营(Macronie)“少壮派”—如经济财政部长布鲁诺勒麦尔(Bruno Le Maire)或内政部长杰拉尔德·达尔马南(Gérald Darmanin)—主导和影响；

可以说，在今年国民议会“沦陷”这个特殊背景之下，马克龙的“四层楼”政府多多少少可以说是马克龙寻求联盟失败的一个佐证。

第二，内阁从“五层”减少至“四层”也可以在一定程度上说明内阁从“政治性”向“技术性”的转变；

“政治性”内阁的阁员以政客为主，为了平衡各种政党势力的微妙关系，有时需要动用类似于“国务部长”这样的“荣誉”诱惑手段；

而“技术性”内阁则完全不同，那些因其专业能力而被吸收入阁的部长或国务秘书大多来自民间社会(société civile)—如本届内阁中的卫生与预防部长弗朗索瓦·布罗恩(François Braun)是急救医生出身，团结、老人生活自理与残障人部长让–克里斯多夫·贡伯(Jean-Christophe Combe)是法国红十字会的总裁，国民教育与青年部长巴普·恩迪阿耶(Pap Ndiaye)原来是大学教授、研究员—，他们更多的是希望把自己的专家知识和经验运用于政府公共治理，在政治上往往比较天真，特别是没有象职业政客那样庞大或膨胀的“自我(ego)”，一般用不着以“国务部长”的虚名相诱惑，所以，总统和总理在组阁时不必“加床叠层”，在总理与全职部长之间，再设一个纯粹荣誉性质的“国务部长”……

 

 

博尔纳总理
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那么，在一般情形下，一个法国政府内阁是如何构建，到底是由多少“层楼”构成的呢？

根据法国第五共和国以往历届政府的组织惯例，政府职衔不设副职，即既无“副总理”，也没有“副部长”一说；政府成员(membres du gouvernement)大致可包括以下六个不同“层次(或级别)”的人：

首先是总理；“总理”按法文原意是“第一部长”或“首席部长”(premier ministre)；依照宪法规定，总理是政府的首脑，由总统任命；总理一接受任命后，即向总统提出组阁方案及阁员名单，总统接受后即发布政府成员任命令；

其次是“国务部长(ministre d’Etat)” ；国务部长地位仅次于总理，但实际上只是一种礼宾头衔，表明某一部长的个人影响力与地位，有时也同时说明部长职掌的重要性；

例如，2017年5月马克龙当选后任命的第一届政府就曾设了3名国务部长，他们都是马克龙需要感谢，同时也希望当作“门面”的“功臣”，即当时的内政部长杰拉尔•柯隆﹑司法部长弗朗索瓦·贝鲁和团结与生态转换部长尼古拉•于罗；

国务部长可以主持通常只有总理才有资格主持的跨部会议(réunion interministérielle)；此外，依照传统，国务部长也被允许在部长理事会(Conseil des ministres，又称“内阁会议”)上发言，就其执掌事务以外的主题发表意见；每一届政府的国务部长人数有限，通常只有一至两名；

第三“层”是部长(ministre)或称全职部长(ministre de plein exercice)；部长领导一个部级行政部门，相当于政府的“台柱”；

第四“层”为“部长级代表(ministre délégué)”：“部长级代表”受全职部长或总理直接领导，获授权主管某一个事权领域；

第五是“国务秘书(secrétaire d’Etat)”；一般情况下，“国务秘书”是政府阁员的最低级别，通常依附于某一部长，有时也直属总理领导；比如，第二届“博尔纳”政府的10名国务秘书中，有3名直接归属总理、1名归内政与海外部长、2名隶属欧洲与外交部长、1名同时受军队部长和国民教育与青年部长两位部长管辖、1名归军队部长和另外2名受生态转型与区域协调部长领导；

在一个特定政府中，以前往往会在“部长级代表”和“国务秘书”这两者中选择其一，例如在奥朗德(François Hollande)治下，2012年6月至2014年的埃罗内阁(Jean-Marc Ayrault)只有“部长级代表”而没有“国务秘书”；而接任的两届瓦尔斯(Manuel Valls)内阁(2014年至2016年)则恰恰相反，只设“国务秘书”而不设“部长级代表”；

前总理瓦尔斯
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但现在愈来愈多的内阁采用两个都设的做法。例如，马克龙刚任命的这一届新内阁中，除了15名“部长级代表”外，还设了10名“国务秘书”；

“部长级代表”和“国务秘书”的最根本差别是：前者有资格参加每星期三上午在总统府举行的﹑由总统亲自主持的 “部长理事会(内阁会议)”，而“国务秘书”则只能参加与其职权事务相关主题的“部长理事会(内阁会议)”。

第六，有时政府也可设“高级专员(Haut commissaire)”一职，例如，2007年至2010年，菲雍政府中曾设“反贫困就业团结与青年事务高级专员”一职，直属总理领导，由马丁•伊尔什(Martin Hirsch)担任；

在这六个常规“层级”的职衔序列之外，在最近几届法国总统治下的内阁中，还曾出现过一个“奇怪”的职衔，叫做“部长下辖部长(ministre auprès du ministre)”。

前总统萨柯齐
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最早别出心裁地设这一职衔的，是2007年至2012年在任的前右派总统尼古拉•萨柯齐(Nicolas Sarkozy)；

那是2011年的事。当时担任政府经济财政工业部长的克丽丝蒂娜·拉嘎尔德(Christine Lagarde )因被任命为国际货币基金组织(FMI)总干事而离开政府；为了弥补人事空缺，萨柯齐于2011年6月29日对政府进行了一次改组。在改组后的34名内阁成员中，除16名部长和9名国务秘书外，还首次任命了8名“部长下辖部长”。

萨柯齐当时为什么要用这一有点不伦不类的“发明”来取代传统的“部长级代表”呢？

说这一职衔奇怪，那是因为：依照语义逻辑，凡拥有“ministre/部长”职衔的，应都属“平等”或“同级”；可“部长下辖部长” 这一说法给人的印象却不然；

其中尤其让人费解之处，在于它在两个“部长”之间用了一个几近表达隶属关系的“auprès de/靠近﹑邻近”，顿时使得前后两“部长”间形成了一种显然的即便不是上下级，至少也是不等同的层次关系。

而事实上，从当时的政府结构来看，“部长下辖部长”其实就是“部长级代表”，并不是在“部长级代表”与“国务秘书”间新增加的一个“层级”；只不过它名称的法语用词是“Ministre”而不是“Ministre délégué”，似乎让人觉得“长了半级”，尽管这类“戴帽子”的部长还必须受另一名部长的领导，也即所谓的“部长下辖部长”…..

设这一“头衔”对总统的好处，大概是可以更有效地达到对亲信和追随者既“笼络”又“控制”的目的。

说它有利于“笼络”，是因为所给予的职衔不是“部长级代表”或“国务秘书”，而是“部长”，容易使当事人的虚荣心得到更大满足；而说它易于“控制”，则是因为这类“部长”毕竟还是受制于受另一名(通常更获重用的)部长，容易“掌控”。

当然，从行政组织体制，或从“技术职能”角度而言，所谓“部长下辖部长”，名为“部长”，而实际上与政府传统建制中的“部长级代表”没有任何区别。

2012年5月萨柯齐下台后，奥朗德在几届政府中均没有采用“部长下辖部长”这一职衔，而是在传统的“部长级代表”和“国务秘书”中选用其一；

 

 

前总理菲力普
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而马克龙则与萨柯齐似乎“心有灵犀一点通”，在两届菲力普内阁(Edouard Philippe)中，曾采用了“部长下辖部长”的这一职务，并且与“国务秘书”同时使用，直到2020年7月任命的卡斯泰内阁(Jean Castex)，才放弃了“部长下辖部长”的说法，回到了“部长级代表”这一名称，而且开了在同一内阁中与“国务秘书”并存的先例；刚刚成立的“博尔纳内阁”也承袭了这一并存传统……

今天，不管是“五楼”还是“四楼”建构，马克龙新任期的新政府在表面形式上倒是“规格齐整”，权限明确，等级分明，秩序井然了；

然而，人们最担心的问题也摆在了那儿：一个失去了国民议会绝对多数支持、且又“联盟未遂”的内阁到底能够支撑多久？

2022年7月5日法国《世界报》(Le Monde)的一篇文章把马克龙的这届新政府形容为“处于熔融状态的火山上的一丝温吞水(« un filet d’eau tiède sur un volcan en fusion »)”，它能冷却阻拦火山的爆发么？

无独有偶。昨天正好和一位曾经也是马克龙最早支持者之一的法国著名律师一起午餐聊天，末了与一位因疫情被困在北京多年未能来法国的共同朋友视频“连线”叙旧；

这位律师朋友在对话中竭力催促在北京的朋友赶紧设法来巴黎看看 ；为此，他不无幽默地“威胁”道：“小心啊，得赶快回来，不然，三个月后，法国将会是一个俄罗斯政府！”

律师朋友大概是想说：马克龙政府危如累卵，法国“政局不稳”已是既成事实……

虽然三个月后，迎接那位有幸回到法国的朋友的，未必一定是一个“俄罗斯政府”，但却有可能已是另一个不叫“博尔纳”的新政府，甚至是一个由常被人指责为“亲俄”的梅朗雄大叔主持的“同居政府”，这恐怕已不属于纯粹的文学或疯狂幻想了……

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